Η εξωτερική πολιτική της ΕΕ: Ένας πρωταγωνιστής χωρίς ρόλο…

Του Γιάννη Μαστρογεωργίου

Ο τίτλος της νέας μελέτης του ΔΙΚΤΥΟΥ για τη νέα στρατηγική της ΕΕ στην εξωτερική πολιτική, με βάση το κείμενο που παρουσίασε η Ύπατη Εκπρόσωπος κα. Μογκερίνι τον Ιούνιο Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe ,[1] προκύπτει από μία πάγια αίσθηση αέναου οράματος και προσδοκίας που υπάρχει για τις ανεκμετάλλευτες δυνατότητες που έχει για ορισμένους η ΕΕ στον τομέα της παρέμβασης στη διεθνή διπλωματική σκηνή και στον τομέα της Άμυνας. Η ΕΕ θέλει να είναι ένας πρωταγωνιστής, αλλά οι βασικοί ρόλοι εδώ και χρόνια ανήκουν σε άλλους…

Μέσα σε αυτό το πλαίσιο υπάρχει περιθώριο η ΕΕ να αναζητήσει έναν πιο ισχυρό ρόλο; Μπορεί το κείμενο για τη νέα στρατηγική της ΕΕ στην παγκόσμια σκηνή να αποτελέσει το αναγκαίο οραματικό και ρεαλιστικό εργαλείο; Τα δύο αυτά ερωτήματα αποτελούν τον άξονα της νέας ανάλυσης του ΔΙΚΤΥΟ για το ρόλο και τη θέση της ΕΕ στην παγκόσμια διπλωματική και στρατιωτική σκηνή.
Εισαγωγή

Όταν μιλάμε για ζητήματα που άπτονται διπλωματικής και στρατιωτικής παρουσίας παγκοσμίως τότε η ΕΕ δεν μπορεί εύκολα να συγκριθεί με τις ΗΠΑ ή το ΝΑΤΟ.

Στον χάρτη με έντονο χρώμα εμφανίζεται η στρατιωτική παρουσία των ΗΠΑ σε διάφορα μέρη του πλανήτη.

Η ΕΕ, από τη δική της μεριά, τα τελευταία χρόνια έχει και εκείνη παρουσία και στρατιωτική - κυρίως ειρηνευτικών αποστολών - αλλά και σε ζητήματα διαφύλαξης της τάξης μέσω αποστολών πολιτικής προστασίας.

Μετά τη δημοσίευση της νέας στρατηγικής, οι περισσότερες συζητήσεις σχετικά με την ευρωπαϊκή στρατηγική φαίνεται να περιστρέφονται γύρω από τα ακόλουθα ερωτήματα: 

• (α) Πώς να κατοχυρωθεί η ασφάλεια στην ΕΕ και στις όμορες με την Ευρώπη εύφλεκτες περιοχές και
• (β) πώς να εξισορροπήσει την προσοχή και τους πόρους της η ΕΕ στην αντιμετώπιση των εστιών έντασης της Ανατολικής Ευρώπης, της Βόρειας Αφρικής και της Μ. Ανατολής.

Το πλαίσιο άσκησης και αποφάσεων επί της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ χαρακτηρίζεται από λίγες μεγάλες χώρες που βλέπουν την ΕΕ ως ένα ακόμα πολυπληθές φόρουμ, στο οποίο επιδιώκουν εθνικούς στόχους της δικής τους εξωτερικής πολιτικής, από μια σειρά από μικρά κράτη που έχουν την ευκαιρία να ακούγεται η φωνή τους στις διεθνείς εξελίξεις, αλλά αποφεύγουν τις δαπάνες και τους κινδύνους μίας σοβαρής εμπλοκής και από μερικούς που θα ήθελαν να κάνουν περισσότερα, αλλά δυστυχώς για διαφορετικούς λόγους ο καθένας διστάζει. Όλα αυτά λαμβάνουν χώρα μέσα σε ένα δυσλειτουργικό θεσμικό πλαίσιο που ταλανίζεται από περιφερειακές συγκρούσεις και με φόντο μια σειρά από βαθιές κρίσεις, οι οποίες έχουν προκαλέσει ψαλίδισμα στις φιλοδοξίες της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ και της διεθνούς επιρροή της.

Για όλα αυτά δεν θα βρει κανείς πολλά στην ευρωπαϊκή στρατηγική που εισηγήθηκε η επικεφαλής της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ Φ. Μογκερίνι. Το χαρακτηριστικό του κειμένου της στρατηγικής δεν είναι τόσο η υπάρχουσα εξωτερική πολιτική της ΕΕ και τα προβλήματα της, όσο αυτό στο οποίο η εξωτερική πολιτική πρέπει να εξελιχθεί. Εντοπίζοντας τα κοινά συμφέροντα, τις αρχές, τις προτεραιότητες, η στρατηγική αποσκοπεί στην ενστάλαξη στα κράτη μέλη μίας «ενότητας για τον κοινό σκοπό», που θα τη μετέφραζε κανείς σε «ενότητα στην πράξη» ως απώτερο στόχο και ενδιαφέρουσα πρόκληση.

Είναι ενδεικτικό των προκλήσεων που ανοίγονται για την ΕΕ μετά και το Brexit, το γεγονός ότι πριν από λίγο καιρό Γαλλία και Γερμανία υπέγραψαν από κοινού ένα κείμενο με τον τίτλο: «Μια ισχυρή Ευρώπη σε έναν κόσμο αβεβαιότητας», στο οποίο προτείνουν κοινές ευρωπαϊκές πολιτικές για την ασφάλεια και τη μετανάστευση και ενίσχυση της οικονομικής σύγκλισης. ^[2] Οι Υπουργοί Εξωτερικών των δύο χωρών αναφέρουν πως είναι σημαντικό να αναγνωρισθεί ότι τα κράτη μέλη επιθυμούν σε διαφορετικούς βαθμούς την εμβάθυνση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. «Πρέπει να βρούμε καλύτερους τρόπους για να αντιμετωπίζουμε τα διάφορα επίπεδα της φιλοδοξίας ώστε να εξασφαλίσουμε ότι η Ευρώπη απαντά καλύτερα στις προσδοκίες όλων των ευρωπαίων πολιτών», προσθέτουν.

• Η ΕΕ θα θέσει συμφωνημένες στρατηγικές προτεραιότητες για την εξωτερική πολιτική και την πολιτική της ασφάλειας και θα προωθήσει στους τομείς αυτούς μια ολοκληρωμένη ευρωπαϊκή πολιτική.
• Τα κράτη μέλη της ΕΕ, που θέλουν να εγκαθιδρύσουν μια μόνιμη δομημένη συνεργασία στον τομέα της άμυνας, θα πρέπει να μπορούν να το πράξουν με ευέλικτο τρόπο.
• Αν χρειαστεί, τα κράτη μέλη της ΕΕ θα πρέπει να εξετάσουν το ενδεχόμενο να δημιουργήσουν μόνιμες ναυτικές δυνάμεις ή να αποκτήσουν σε άλλους σημαντικούς τομείς δυνατότητες που να ανήκουν στην ΕΕ.

2. Μια κοινή ευρωπαϊκή πολιτική για το άσυλο και τη μετανάστευση. Οι υπουργοί αναφέρουν:

• Είμαστε αποφασισμένοι ότι η ΕΕ πρέπει να εγκαθιδρύσει τα πρώτα πολυεθνή σύνορα στον κόσμο και την πρώτη πολυεθνή ακτοφυλακή.
• Η ΕΕ πρέπει να βρει μια κοινή απάντηση στον αυξανόμενο αριθμό των μεταναστών που επιδιώκουν να εισέλθουν στην ΕΕ για οικονομικούς λόγους.
• Θα εργαστούμε για να μειώσουμε τους παράγοντες που ωθούν στην παράτυπη μετανάστευση.

3. Ενθάρρυνση της ανάπτυξης και ολοκλήρωση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ). Οι υπουργοί αναφέρουν:

- Για να ξεκλειδώσει η ανάπτυξη και να αυξηθεί η παραγωγικότητα της ευρωπαϊκής οικονομίας, είναι απαραίτητη μια νέα προσπάθεια για περισσότερες επενδύσεις, τόσο ιδιωτικές όσο και δημόσιες.

Η ΕΕ βλέπει με άλλα μάτια τον κόσμο και το ρόλο της

Παρά το δύσκολο πλαίσιο μέσα στο οποίο εκπονήθηκε το κείμενο της νέας στρατηγικής, το έργο είναι ουσιαστικό και ενδιαφέρον. Το σημείο εκκίνησης διαφορετικό από εκείνο του πρώην επικεφαλής της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ Χαβιέ Σολάνα για την προηγούμενη Ευρωπαϊκή Στρατηγική Ασφαλείας του 2003, η οποία άρχιζε με τις λέξεις «Η Ευρώπη δεν ήταν ποτέ τόσο ευημερούσα, με ασφάλεια και ελευθερία».^[3] Ο «κόσμος» της Μογκερίνι, είναι πιο σύνθετος, σε αμφισβήτηση και πολύπλοκος. «Η ΕΕ δεν λειτουργεί πλέον σε συνεργασία με τις Ηνωμένες Πολιτείες, αλλά αντιμετωπίζει μια σειρά από σοβαρές εσωτερικές και εξωτερικές προκλήσεις. Η πραγματική δύναμη της νέας στρατηγικής έγκειται στο εκτεταμένο πεδίο της. Η δράση της ΕΕ πρέπει να γίνει πιο συντονισμένη σε όλες τις εσωτερικές και εξωτερικές πολιτικές. Η ανάγκη να ξεπεραστούν θεσμικές αγκυλώσεις και να λειτουργούν όλα τα όργανα της ΕΕ μαζί με συντονισμένο τρόπο, διαπερνά όλο το κείμενο». 

Από την αρχή, όμως, η Ύπατη Εκπρόσωπος κατέστησε σαφές ότι η νέα στρατηγική θα παρεκκλίνει από την προηγούμενη του 2003. Η λεγόμενη «Στρατηγική Σολάνα» είχε καταστεί ξεπερασμένη, όχι μόνο λόγω των αλλαγών στο περιβάλλον ασφαλείας, αλλά και επειδή εστιάζεται κυρίως στις πτυχές της ασφάλειας και της άμυνας της εξωτερικής δράσης της ΕΕ. 

Δύο, όμως, άλλοι σημαντικοί παράγοντες κατέστησαν την ανανέωση της έκδοσης του 2003 της Ευρωπαϊκής Στρατηγική Ασφάλειας επιβεβλημένη. 

Αφενός, η παλιά διάκριση, μεταξύ εξωτερικής διαχείρισης κρίσεων από την ΕΕ και οι αυξημένες απαιτήσεις για εσωτερική ασφάλεια που ήταν παλιά δύο διαφορετικά θέματα, κατέστη παρωχημένη. Η αστάθεια και οι συγκρούσεις στη Μ. Ανατολή και την Αφρική έχουν σημαντική επίπτωση στην ασφάλεια μέσα στην Ευρώπη όχι πλέον μέσω κάποιων δευτερογενών επιπτώσεων όπως η παράνομη μετανάστευση, το διεθνές έγκλημα και η τρομοκρατία. Η σύνδεση των εξωτερικών και εσωτερικών πολιτικών ασφάλειας και των μέσων της, είναι μια αναγκαιότητα για την αντιμετώπιση αυτών των δευτερογενών επιπτώσεων και ίδια για την αντιμετώπιση των βαθύτερων αιτίων τους. Αυτή η σύνδεση είναι ήδη ορατή σε αντιτρομοκρατικές δραστηριότητες που λαμβάνουν χώρα εντός αλλά και εκτός της Ευρώπης. Η ίδια αρχή ισχύει και για την παράνομη μετανάστευση. Ωστόσο, η σύνδεση αυτή πρέπει να συνδυαστεί με την αντιμετώπιση των αιτιών της μετανάστευσης, η οποία σε μεγάλο βαθμό συνδέεται με τον τερματισμό των εμφύλιων συγκρούσεων και τις προσπάθειες σταθεροποίησης, απέναντι σε αιτίες που έχουν ως κύριο χαρακτηριστικό τη βία (Συρία και Λιβύη) ή οικονομικούς λόγους και επικείμενο υπερπληθυσμό (Αφρική).  Αφετέρου, οι προκλήσεις για την ασφάλεια μας έχουν γίνει πολυδιάστατες. Η απάντηση σε τέτοιες απειλές πρέπει να είναι αντίστοιχα πολυδιάστατη. Όλα τα διαθέσιμα εργαλεία πρέπει να συγκεντρωθούν σε μια κοινή προσέγγιση και έναν κοινό σκοπό. Δεδομένου ότι η ΕΕ, σε αντίθεση με το ΝΑΤΟ, έχει μια ευρεία σειρά των ευθυνών σε όλους τους τομείς της διακυβέρνησης, αυτό απαιτεί μια πολύ ευρύτερη στρατηγική. Ταυτόχρονα, έχει σημαντικές συνέπειες για τη σχέση ΕΕΝΑΤΟ, η οποία θα πρέπει να προσαρμοστεί στο νέο περιβάλλον ασφαλείας. 

Στο κείμενο της Μογκερίνι, δίδεται μεγάλη έμφαση στην στρατιωτική ικανότητα της Ένωσης, αλλά η στρατηγική παραμένει ελλιπής σχετικά με το πώς θα χρησιμοποιηθούν αυτά τα στρατιωτικά μέσα. Ενώ το κείμενο του Σολάνα εγκαινίαζε  ένα φιλόδοξο πρόγραμμα «για μια στρατηγική νοοτροπία που να προωθεί την έγκαιρη, γρήγορη, και όταν είναι απαραίτητο, ισχυρή παρέμβαση» στη νέα στρατηγική η επικεφαλής αποφεύγει τη λέξη «παρέμβαση» συνολικά και μιλά μάλλον αόριστα για την παροχή ασφάλειας όταν επιτυγχάνονται συμφωνίες ειρήνης και για τη στήριξη στις κατά τόπου εκεχειρίες.

Το κείμενο της νέας στρατηγικής αποφεύγει οποιαδήποτε αντίφαση μεταξύ των συμφερόντων και των αξιών, αλλά στην πραγματικότητα η διελκυστίνδα μεταξύ των δύο είναι παρούσα στο κείμενο. Υποστηρίζοντας τον «ηθικό πραγματισμό» η Μογκερίνι στοχεύει σε μια πιο ρεαλιστική προσέγγιση. Το νέο σύνθημα που είναι η «ανθεκτικότητα», χρησιμοποιείται ξανά και ξανά στο κείμενο και φαίνεται να δείχνει μια προτεραιότητα  στη σταθερότητα.

Δεδομένου ότι το κείμενο είχε ως στόχο να βρει την έγκριση όλων των κρατών μελών, τα συμφέροντα και οι τρόποι επιδίωξης είναι προσεκτικά διατυπωμένα μαζί με τις πάγιες θέσεις της ΕΕ. Τα πιο χρήσιμα μέρη είναι, επομένως, τα κεφάλαια για θέματα που συνήθως δεν τίθενται στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, όπως η διαχείριση των συγκρούσεων και της παγκόσμιας διακυβέρνησης, καθώς και τα κεφάλαια για την περαιτέρω πορεία.

Το έγγραφο, όμως, έχει και κάποιες βασικές ελλείψεις: ένα σαφώς δηλωμένο στόχο, ένα χρονοδιάγραμμα, και μια μεθοδική προσέγγιση υλοποίησης. Διαβάζουμε για μία ακόμα φορά σε ένα ακόμα κείμενο της ΕΕ, ότι η Ένωση έχει σκοπό να εργαστεί για την ειρήνη, την ασφάλεια, την ευημερία, τη δημοκρατία και βασίζεται στην τήρηση των κανόνων για την παγκόσμια τάξη.

Σε κάθε περίπτωση οι πέντε προτεραιότητες όπως αναφέρονται για την εξωτερική δράση της ΕΕ δεν συνιστούν κάποια έκπληξη: 

• Η ΚΕΠΠΑ έχει αντικείμενο να ενισχυθεί η ασφάλεια της Ένωσης, ειδικότερα το κείμενο αναφέρεται σε μέτρα για την αντιμετώπιση της τρομοκρατίας, τις υβριδικές απειλές^[4], την κλιματική αλλαγή και την ενεργειακή ασφάλεια.
• Δεύτερον, η ΚΕΠΠΑ θα πρέπει να επιδιώξει την ενδυνάμωση της ανθεκτικότητας των κρατών στις ανατολικές και νότιες γειτονικές χώρες της ΕΕ και να σταθεροποιηθούν οι εύθραυστες κρατικές δομές εκεί.
• Τρίτον, μια «ολοκληρωμένη προσέγγιση απέναντι σε συγκρούσεις και κρίσεις» που συνίσταται στην έγκαιρη προετοιμασία, με βάση τις «ευρείες, σε βάθος περιφερειακές και διεθνείς συνεργασίες». 
• Τέταρτον, η ΕΕ θα πρέπει να κάνει χρήση της εμπειρίας της από τις ειρηνευτικές πρωτοβουλίες προώθηση των αποτελεσμάτων της διαδικασίας αυτής παγκοσμίως
• Και πέμπτον, μέσω του πλαισίου της ΚΕΠΠΑ, η ΕΕ θα πρέπει να προωθήσει τη διαδικασία μεταρρύθμισης της παγκόσμιας διακυβέρνησης που θα βασίζεται στο Διεθνές Δίκαιο, προκειμένου να διασφαλιστεί ο σεβασμός των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των αρχών της βιώσιμης ανάπτυξης.

Το βασικό όμως πρόβλημα της νέας στρατηγικής είναι εξωγενές. Είναι οι δύσκολες συνθήκες μέσα στις οποίες θα κληθεί να υλοποιηθεί και οι φυγόκεντρες δυνάμεις που έχουν αρχίσει να ενισχύονται μέσα στην Ένωση μετά και το δημοψήφισμα στη Μ. Βρετανία. Οι συνθήκες αυτές δεν προοιωνίζονται εύκρατο πολιτικό και κοινωνικό κλίμα για μία νέα προσπάθεια θεσμικής ολοκλήρωσης και ουσιαστικής πολιτικής παρέμβασης στην κατεύθυνση μίας κοινής ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής. Οι ηγέτες της ΕΕ χαιρέτησαν την παρουσίαση της στρατηγικής και κάλεσαν την Ύπατη Εκπρόσωπο, την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Συμβούλιο των Υπουργών να προωθήσουν τις εργασίες διαλόγου και προώθησης του κειμένου. Αλλά αυτό δεν αρκεί. Αν η στρατηγική είναι μια ακόμα περίπτωση μεμονωμένου σταθμού στην πορεία της ΕΕ και όχι κάτι  πολύ περισσότερο από αυτό, τότε θα αποτελέσει απλώς μία ακόμα άσκηση για την ευρεία κοινότητα των think tanks. Αλλά αν η νέα στρατηγική αποτελέσει το σημείο εκκίνησης μίας συστηματικής προσπάθειας στρατηγικής ανάλυσης για τη συνολική πορεία της ΕΕ, τότε θα μπορούσε να βοηθήσει να εμποτιστεί η εξωτερική πολιτική της ΕΕ με μια μεγαλύτερη αίσθηση του κοινού σκοπού, ανοίγοντας το δρόμο και σε άλλα ζητήματα που απασχολούν την Ένωση.

Ασάφειες στην ορολογία

Μια σειρά από ενδιαφέροντες νέους όρους εμφανίζονται στην Παγκόσμια Στρατηγική της ΕΕ που ενισχύουν, όμως, την ασάφεια και την εντύπωση της στρατηγικής απροσδιοριστίας τόσο στην ΚΕΠΠΑ (εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας) όσο και στην ΚΠΑΑ (πολιτική άμυνας). Γίνεται λόγος πχ για έναν «ηθικό πραγματισμό» που θα κατευθύνει την εφαρμογή της στρατηγικής, αλλά χωρίς να ορίζεται σε λεπτομέρεια τι ακριβώς σημαίνει και που οδηγεί ο όρος (στο τέλος της παρούσας ανάλυσης, το ΔΙΚΤΥΟ δίνει τη δική του ερμηνεία). Ένας άλλος όρος αναφέρει ότι η ΕΕ είναι επιφορτισμένη, με την επίτευξη «στρατηγικής αυτονομίας»… Αλλού, ενώ, υπογραμμίζεται ότι η «αμυντική συνεργασία» πρέπει να είναι ο κανόνας, απουσιάζει μία πειστική περιγραφή του πώς αυτή η μεγάλη φιλοδοξία μπορεί να επιτευχθεί υπό συνθήκες έλλειψης πόρων, στρατηγικής διχόνοιας μεταξύ των κρατών μελών και τη συνεχή υποχρέωση τήρησης ομοφωνίας στη λήψη αποφάσεων.

Η Μογκερίνι προτείνει, ως εργαλείο προώθησης της στρατηγικής μία όπως αναφέρεται «δικτυωμένη» προσέγγιση, η οποία καλύπτει όλους τους τομείς της πολιτικής και επιδιώκει να συνδέσει την εσωτερική και εξωτερική πολιτική ασφάλειας. Το ερώτημα, όμως, ποια διαδικασία θα επιτρέψει τέτοιες εκτεταμένες παρεμβάσεις στις πολιτικές εξουσίες των κρατών μελών παραμένει αναπάντητο. Η δεύτερη σύσταση που τίθεται στο πλαίσιο της στρατηγικής είναι ότι όλες οι δυνατότητες που εκπορεύονται από τη Συνθήκη της Λισαβόνας στο ζήτημα της εξωτερικής πολιτικής και της Άμυνας, θα πρέπει να εξαντληθούν. Αυτά περιλαμβάνουν την ενισχυμένη συνεργασία στον τομέα της ΚΕΠΠΑ και τη μόνιμα διαρθρωμένη συνεργασία στο πλαίσιο της ΕΠΑΑ (πολιτική άμυνας και ασφάλειας).^[5] Το σημείο αυτό αποτελεί μία σημαντική υπενθύμιση των δυνατοτήτων που δίνουν οι Συνθήκες σε όσους θέλουν και μπορούν ακόμα και σε ζητήματα της απολύτου εθνικής ευχέρειας. Ένα σημείο που χρήζει προσοχής και για την παράλληλη συζήτηση που συζητείται στην ΕΕ για περαιτέρω εμβάθυνση.

Ο τομέας της Άμυνας

Παραδοσιακά ο τομέας αυτός αποτελεί το μαλακό υπογάστριο κάθε εθνικής πολιτικής μέσα στην ΕΕ και δύσκολα θα ξεφύγει από αυτό στο εγγύς μέλλον. Μία παράμετρος όμως της νέας στρατηγικής, αλλά και των πρωτοβουλιών της Επιτροπής, είναι η ενίσχυση της Άμυνας και των επενδύσεων στην αμυντική τεχνολογία.  Η αλήθεια είναι ότι η ΕΕ δεν έχει περιθώρια να μην εξορθολογήσει την αμυντική πολιτικής της. Η εξέλιξη του Ευρωπαϊκού Σχέδιο Δράσης Άμυνας της Επιτροπής^[6] και η πιθανή δημιουργία ενός ευρωπαϊκού Ερευνητικού Αμυντικού Προγράμματος, που ζητούν αρκετοί, αποτελούν ζωτικής σημασίας πρωτοβουλίες.

Η νέα στρατηγική δικαίως αναφέρει την αμοιβαία συνδρομή και την αλληλεγγύη, τις επενδύσεις και την αποτελεσματική χρήση των δυνατοτήτων της ευρωπαϊκής αμυντικής τεχνολογίας και των αμυντικών βιομηχανιών της (EDTIB) ως βασικά χαρακτηριστικά μίας αξιόπιστης κοινής πολιτικής άμυνας, όπως αυτή άλλωστε καθοδηγείται από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Άμυνας (EDA).⁷ Ωστόσο, τόσο η ΕΕ και τα κράτη μέλη θα πρέπει με ρεαλισμό να αντιμετωπίσουν τις προκλήσεις σε αυτό το σημείο. Η Ευρωπαϊκή αμυντική βιομηχανική βάση εξακολουθεί να είναι κατακερματισμένη και οι ικανότητες της λίγες. Πρόσφατα στοιχεία από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Άμυνας υπογραμμίζουν τη σοβαρότητα της κατάστασης. Το διάστημα 2006-2014, ο μέσος όρος των δαπανών για την έρευνα και την καινοτομία στον κλάδο της αμυντικής βιομηχανίας - που μπορεί να λειτουργήσει προς όφελος και άλλων παράπλευρων τομέων και πολλών μεσαίων επιχειρήσεων στην ΕΕ – μειώθηκε απότομα κατά 18,5% (€ 2 δις). Το ποσό των επενδύσεων για την έρευνα και την τεχνολογία στην αμυντική βιομηχανία, το οποίο περιλαμβάνει την προμήθεια εξοπλισμού, συνεχίζει να μειώνεται. Είναι μια τάση που ξεκίνησε με ένα εντυπωσιακό ποσοστό 11,6% μείωσης το 2011 και ενισχύθηκε με μια άλλη σημαντική πτώση των δαπανών κατά 9,1% το 2014, ενώ οι δαπάνες λειτουργίας και συντήρησης της άμυνας στην ΕΕ αυξήθηκαν περαιτέρω.^[7]

Η αμυντική πολιτική της Ευρώπης θα πρέπει να διαχειριστεί προσδοκίες και να θέσει ρεαλιστικές προτεραιότητες. Εν όψει των - ακόμη αβέβαιων - συνεπειών της αποχώρησης της Μ. Βρετανίας, η ευρωπαϊκή αμυντική βιομηχανία βρίσκεται μπροστά σε νέα πρόκληση. Η χρηματοδότηση της αμυντικής έρευνας θα μπορούσε δυνητικά να ωθήσει στην αύξηση της διακρατικής αμυντικής συνεργασίας και να αποτελέσει και αφορμή για περαιτέρω συνεργασία και σε άλλους τομείς.  Η ενίσχυση της αμυντικής έρευνας και της ανάπτυξης αμυντικών δυνατοτήτων θα πρέπει να πάνε χέρι χέρι καθώς υπάρχει μια προφανής ανάγκη για επενδύσεις στην αμυντική τεχνολογία, που θα βοηθήσει με τη σειρά της στην ανάπτυξη των δυνατοτήτων και των ευρύτερων στρατηγικών στόχων της ΕΕ. Η χρηματοδότηση νέων και καινοτόμων τεχνολογιών άμυνας δεν πρέπει να είναι αυτοσκοπός. Ανάπτυξη των αμυντικών δυνατοτήτων, χωρίς επίγνωση του τι είναι τεχνολογικά δυνατό δεν συνιστά αποτελεσματική τακτική. Οι αμυντικές δυνατότητες δεν μπορούν αναπτυχθούν χωρίς αμυντική έρευνα και την καινοτομία, και τα δύο όμως χρειάζονται μία στρατηγική κατεύθυνση.  Η δημιουργία συνεργιών μεταξύ αμυντικής έρευνας και της ανάπτυξης των δυνατοτήτων στην πράξη για την ΕΕ, είναι μία κρίσιμη παράμετρος, όπως έδειξε και η πρόσφατη απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να διαθέσει ένα αρχικό ποσό 25 δις για την αμυντική έρευνα στο πλαίσιο προϋπολογισμού της ΕΕ. 

Η πρόταση για τη δημιουργία μιας σταθερής ευρωπαϊκής αμυντικής βιομηχανίας είναι ένας στόχος που έχει ήδη τεθεί από την Επιτροπή Juncker, μέσω μέτρων για την προώθηση της έρευνας στην αμυντική βιομηχανία.

Η ΕΕ είναι ένας Θεσμός που έχει προχωρήσει πολύ σε πολλά, αλλά απέχει από μια αυτόνομη οντότητα στην ευρύτερη ευρωπαϊκή αρχιτεκτονική ασφαλείας που περιλαμβάνει επίσης το ΝΑΤΟ, τον ΟΑΣΕ (οργανισμός για την ασφάλεια και τη συνεργασία στην Ευρώπη) και το Συμβούλιο της Ευρώπης, για να αναφέρουμε μόνο τους πιο σημαντικούς οργανισμούς. Ένα προφανές και αβίαστο πρώτο συμπέρασμα είναι ότι οι μελλοντικές προσπάθειες στον τομέα της στρατηγικής της ΕΕ στην εξωτερική πολιτική και την Άμυνα, φαίνεται να περιορίζονται στην αντιμετώπιση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης, ενώ η στρατιωτική δράση θα συνεχίσει να διεξάγεται στο πεδίο της διατλαντικής συνεργασίας και της στενής συνεργασίας με το ΝΑΤΟ…

Χωρίς μια ολοκληρωμένη ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας, συμπεριλαμβανομένης της αμυντικής ένωσης, με τη λήψη αποφάσεων να λαμβάνεται με ειδική πλειοψηφία, ο στόχος της «στρατηγικής αυτονομίας» παραμένει κενός περιεχομένου.

Μια νέα σχέση μεταξύ ΕΕ και ΝΑΤΟ

Εν όψει της επίμονης στρατηγικής διχόνοιας μεταξύ κρατών μελών και ενώ πολλές χώρες διατηρούν την πεποίθηση ότι η μεγαλύτερη σύνδεση των ΗΠΑ με την ευρωπαϊκή πολιτική ασφάλειας είναι επιτακτική, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, που συνήλθε στις 28 Ιουνίου 2016 με την παρουσία του γενικού γραμματέα του ΝΑΤΟ Jens Stoltenberg, αποφάσισε να εμβαθύνει περαιτέρω τις σχέσεις μεταξύ του ΝΑΤΟ και της Ευρωπαϊκής Ένωσης. ^[8]

Πριν από τη σύνοδο κορυφής του ΝΑΤΟ στις 8/9 Ιουλίου, ο Πρόεδρος των ΗΠΑ Μπαράκ Ομπάμα συναντήθηκε ειδικά με τον Πρόεδρο της Επιτροπής Jean-Claude Juncker και ο Πρόεδρος του Συμβουλίου της ΕΕ Ντόναλντ Τουσκ. Κατά συνέπεια, δεν εκπλήσσει το γεγονός ότι στη Σύνοδο Κορυφής της Βαρσοβίας αποφασίστηκε το ΝΑΤΟ να εμβαθύνει τη συνεργασία με την Ένωση.¹⁰ Το πρόγραμμα συνεργασίας βασίζεται σε όσα ορίζει η συμφωνία Berlin Plusτου 2003 που επιδιώκει να ενισχύσει τον ευρωπαϊκό πυλώνα του ΝΑΤΟ.^[9] Και οι δύο πλευρές έχουν συμφωνήσει όσον αφορά την επιτάχυνση της συνεργασίας σε επιλεγμένους τομείς, συμπεριλαμβανομένης της άμυνας κατά των υβριδικών απειλών και των επιθέσεων στον κυβερνοχώρο, τη στρατιωτική βοήθεια σε τρίτες χώρες, καθώς και την ασφάλεια στη θάλασσα. Επίσης, σκοπεύουν να συνεργαστούν πιο στενά σε θέματα συλλογής πληροφοριών, στον κυβερνοχώρο αμυντικό σχεδιασμό κλπ. Ένα μεγάλο μέρος της παγκόσμιας στρατηγικής είναι επίσης αφιερωμένο στις διατλαντικές σχέσεις και στην αναζωπύρωση της σημασίας του ΝΑΤΟ για την

Ευρώπη. Κάνει λόγο για «εμβάθυνση των διατλαντικών δεσμών» και για σχεδιασμό της άμυνας των κρατών μελών «σε πλήρη συνοχή με τη διαδικασία αμυντικού σχεδιασμού του ΝΑΤΟ».

Είναι αυτονόητο ότι μία σημαντική παράμετρος για την ώθηση της στρατηγικής είναι η σύνδεση των αναγκαίων εσωτερικών μεταρρυθμίσεων που πρέπει να γίνουν σε επίπεδο ΕΕ και της διατλαντικής συνεργασίας. Η ενίσχυση του εσωτερικού συντονισμού στην Ένωση κρίνεται ως αδήριτη ανάγκη για οποιαδήποτε μορφή ουσιαστικής συνεργασίας με τις Ηνωμένες Πολιτείες.

Όλα αυτά οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η δυναμική που επιθυμεί να αναπτύξει η νέα στρατηγική δεν εξυπηρετεί απολύτως το σκοπό της επανατοποθέτησης των λειτουργιών και της σχέσης της ΚΕΠΠΑ με το ΝΑΤΟ. Στο μέλλον δεν θα είναι εύκολα εφικτό να εκλάβει κανείς τη συνολική εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας της Ευρώπης ως μια ευρωπαϊκή εναλλακτική πρόταση απέναντι  στη διατλαντική συνεργασία για την ασφάλεια.

Μία αρκετά λογικοφανής εκτίμηση μέσα από το κείμενο της στρατηγικής, είναι ότι αποτελεί έκφραση ενός νέου καταμερισμού εργασίας μεταξύ του ΝΑΤΟ και της ΚΕΠΠΑ, όπου η Ευρώπη έρχεται σε εκ νέου στενή σχέση με το ΝΑΤΟ και επικεντρώνει τις προσπάθειές της στην Άμυνα εντός, όμως, του πλαισίου της Συμμαχίας. Ως εκ τούτου, η Ευρώπη θέτοντας τις βάσεις για μια «κοινότητα ασφάλειας», αναλαμβάνει την ευθύνη για τα θέματα πολιτικής προστασίας και χαμηλής έντασης δράσεις, ενώ το ΝΑΤΟ κρατά την κυρίαρχη δομή για την στρατιωτική άμυνα της Ευρώπης.

Ο κρίκος που λείπει

Το σχέδιο δράσης για την άμυνα και οι προπαρασκευαστικές πρωτοβουλίες για την αμυντική έρευνα, μπορούν να προσθέσουν πραγματική αξία για την ευρωπαϊκή αμυντική πολιτική και βιομηχανία, αν συνοδευθούν από σαφώς καθορισμένες στρατηγικές προτεραιότητες στον τομέα αυτό. Με βάση μερικές από τις ιδέες που τέθηκαν κατά τη διάρκεια της Ολλανδικής Προεδρίας της ΕΕ, σε συνέχεια των υπαρκτών πυλώνων της ασφάλειας και της άμυνας της νέας στρατηγικής, θα μπορούσαν να αναπτυχθούν συνέργειες μεταξύ της ΚΠΑΑ και ενός ευρύτερου φάσματος άλλων τομέων της ΕΕ που σχετίζονται με τη διαχείριση των συνόρων, την ενεργειακή ασφάλεια, την ανάπτυξη, τη μεταρρύθμιση του τομέα της ασφάλειας και της άμυνας στον κυβερνοχώρο.

Εννοείται ότι τα κράτη μέλη θα λάβουν την τελική απόφαση και ευθύνη για το ποιες θα πρέπει να είναι οι προτεραιότητες της άμυνας της ΕΕ και σε ποιο βαθμό θα μπορούσαν να αναθεωρηθούν οι ««αποστολές τύπου Petersberg», ώστε να αντανακλούν τις τρέχουσες στρατηγικές προτεραιότητες της Ένωσης. ^[10]

Εργαλεία και όργανα 

Η πολιτική βούληση παραμένει ο βασικός παράγοντας για την εμβάθυνση της ευρωπαϊκής αμυντικής συνεργασίας - η οποία εξακολουθεί να είναι μία αναγκαιότητα, καθώς κανένα κράτος δεν μπορεί να λειτουργήσει χωρίς τους άλλους πια. Ωστόσο, νέα εργαλεία και μέσα χρειάζονται επίσης για τη μετατροπή της πολιτικής βούλησης- που περιορίζεται σε δηλώσεις και συμπεράσματα του Συμβουλίου - σε πραγματική βελτίωση των δυνατοτήτων. Μέχρι στιγμής, η αρχή του εθελοντισμού, με βάση την οποία όποια κράτη θέλουν και μπορούν προχωρούν στα θέματα της άμυνας κυρίως,  έχει παράσχει μια οδό διαφυγής, αλλά με πενιχρά αποτελέσματα.

Η νέα στρατηγική πρέπει να καθορίσει ένα καινούργιο σύστημα, που θα βασίζεται στην παρακολούθηση, την αξιολόγηση των προσπαθειών των κρατών μελών για την επίλυση των ελλείψεων και την αύξηση των δυνατοτήτων εξέλιξης της κοινής άμυνας καθώς και για την εμβάθυνση της ευρωπαϊκής αμυντικής συνεργασίας. Ένα τέτοιο σύστημα θα μπορούσε να αναπτυχθεί με την πάροδο του χρόνου μέσα από τη συλλογή δεδομένων και με τακτική αξιολόγηση δίνοντας σταδιακά μεγαλύτερο ρόλο στον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Άμυνας. Θα μπορούσε να ξεκινήσει από τους Υπουργούς Άμυνας να εφαρμόζεται ένα μοντέλο αντίστοιχο με αυτό του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου στην οικονομία, ενώ και νέες ιδέες για τη χρηματοδότηση της έρευνας στον αμυντικό τομέα μπορεί να υπάρξουν μέσα από το πρόγραμμα Horizon. Στο σημείο αυτό κρίσιμη αναμένεται να είναι για το μέλλον της ευρωπαϊκής αμυντικής βιομηχανίας η εκκίνηση για τα ερευνητικά προγράμματα συνεργασίας για την άμυνα, που είναι απαραίτητα, σύμφωνα με τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Άμυνας, για τη διατήρηση και την προώθηση των βασικών στρατιωτικών δυνατοτήτων στην Ευρώπη, καθώς και για την αντιμετώπιση των ελλειμμάτων τους. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα ξεκινήσει μια προπαρασκευαστική δράση (preparatory action) για την έρευνα στο κομμάτι της άμυνας, με σκοπό την ενσωμάτωσης μιας θεματικής ενότητας για την αμυντική έρευνα στο επόμενο πρόγραμμα-πλαίσιο, μετά το Horizon 2020, για τη στήριξη της ευρωπαϊκής αμυντικής συνεργασίας και των ευρωπαϊκών αμυντικών βιομηχανιών.^[11]

Η υπόθεση όμως, αυτή περιπλέκεται καθώς η προπαρασκευαστική δράση σημαίνει ότι ένα έργο λάμβάνει χρηματοδότηση για ένα έως και τρία χρόνια, διάστημα κατά το οποίο πρέπει να ρυθμιστεί η νομική βάση, αν είναι να γίνει πάγια πολιτική. Το σύστημα χρηματοδότησης, το οποίο θα καλύπτει τα έτη 2017-2020, με εκτιμώμενο κόστος 50 έως 100.000.000 €,  θα ανοίξει το δρόμο για ένα πλήρες ερευνητικό πρόγραμμα για την αμυντική βιομηχανία που θα μπορούσε να απαιτήσει έναν προϋπολογισμό ύψους τουλάχιστον € 3,5 δισ μεταξύ 2021 και 2027. 

Η πρόταση αυτή θεωρείται ιδιαίτερα αμφιλεγόμενη και ήδη περισσότεροι από 60.000 πολίτες έχουν υπογράψει εναντίον της. 

Εάν ο προϋπολογισμός εγκριθεί, θα είναι η πρώτη φορά που η ΕΕ θα παρέχει χρηματοδότηση αποκλειστικά για ερευνητικούς σκοπούς στον τομέα της Άμυνας.

Brexit και οι συνέπειες του

Η απόφαση της Μ. Βρετανίας ακολουθήσει το δικό της δρόμο, μπορεί να ανοίξει την πόρτα σε μια πραγματική ενίσχυση της ΚΠΑΑ και σε βαθύτερη συνεργασία στο τομέα της άμυνας εντός της ΕΕ. Από την άλλη πλευρά, η αποχώρηση της χώρας μπορεί να αποτελέσει αφορμή για αδυναμία γεφύρωσης των αποκλινόντων συμφερόντων στα θέματα ασφαλείας ανάμεσα στις ανατολικές χώρες και τα κράτη μέλη του νότου. Ακόμα και αυτό, όμως, στο βαθμό που θα σημάνει τη βούληση ενός μικρότερου μπλοκ ομάδων να κινηθούν προς τα εμπρός μπορεί να αποτελέσει ευκαιρία εμβάθυνσης της αμυντικής συνεργασίας είτε με τις ήδη υπάρχουσες δομές και δυνατότητες συνεργασίας είτε με νέες.

Για την ΕΕ, το μείζον ερώτημα είναι αν ένα σχέδιο όπως είναι η νέα στρατηγική της ΕΕ, μπορεί να μετατραπεί σε απτή δράση. Ο χρόνος είναι ένας κρίσιμος παράγοντας. Η εκπόνηση της νέας στρατηγικής απαίτησε χρόνο…και αν υπολογίσουμε το πολιτικά ενδιαφέρον και ίσως ταραγμένο 2017 στην ΕΕ, το ξετύλιγμα της στρατηγικής και η μετατροπή της σε δράση δεν φαίνεται να προκύπτει σύντομα. Επίσης, λαμβάνοντας υπόψη ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προτίθεται να δημοσιεύσει το σχέδιο για την Αμυντική Δράση κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2016, θα υπάρξει λίγος χρόνος για την ανάπτυξη των δύο πυλώνων παράλληλα. Τα δύο κείμενα δεν πρέπει, όμως, να διαχωριστούν. Αυτό θα είναι ένα λάθος μήνυμα.

Από τα λόγια στις πράξεις

Η νέα στρατηγική της ΕΕ, παρέχει μια συνολική προσέγγιση για την εξωτερική πολιτική της ΕΕ, περιγράφει τις οργανωτικές αρχές, ορίζει προτεραιότητες με τρόπο γενικά συνεπή με τα συμφέροντα της ΕΕ, επισημαίνει τις ελλείψεις στις δυνατότητες και τις διαδικασίες και προσφέρει ένα πλαίσιο για περαιτέρω δράση.

Το χάσμα, όμως, προσδοκιών-πραγματικότητας είναι μια πρόκληση για κάθε διεθνή παράγοντα που επιθυμεί να προωθήσει τις φιλελεύθερες αξίες και ταυτόχρονα τα σκληρά συμφέροντα του σε ένα ανταγωνιστικό τοπίο. Ο διακριτικός χαρακτήρας της ΕΕ, ως συλλογικός διεθνής παράγοντας, που αποτελείται από διάφορα θεσμικά όργανα και κράτη μέλη, εντείνει αυτή την πρόκληση. Η νέα στρατηγική επιδιώκει να μειωθεί το χάσμα προσδοκιών-πραγματικότητας, μέσω του «ηθικού πραγματισμού», που  ενώ είναι ένας νέος και εν πολλοίς ασαφής όρος, είναι πρόδηλο ότι επιδιώκει να αποδυναμώσει την ισχύ των επιμέρους φιλοδοξιών αναζητώντας περισσότερες κατά περίσταση προσεγγίσεις ανάμεσα στα κράτη μέλη. 

Το κείμενο έχει ως στόχο να χαράξει το δρόμο ανάμεσα στη Σκύλλα του απομονωτισμού και τη Χάρυβδη του παρεμβατισμού της ΕΕ στην παγκόσμια σκηνή. Όμως, είναι πολύ εύκολο μέσα στις ασταθείς παγκόσμιες συνθήκες τα στρατηγικά να ξεπερνώνται από τα γεγονότα ή απλώς να ξεχνιούνται διακριτικά στο ράφι.

Στην περίπτωση της νέας στρατηγικής, ωστόσο, κάποιοι σαφείς κίνδυνοι ελλοχεύουν.  Μετά το Brexit το περιβάλλον στην ΕΕ είναι τοξικό για τον καθορισμό μεγάλων στρατηγικών οραμάτων.  

Το κείμενο της νέας στρατηγικής έρχεται σε μία στιγμή υπαρξιακής κρίσης της Ένωσης. Η σφυρηλάτηση της ενότητας μεταξύ κρατών, λαών και θεσμών της ΕΕ δεν ήταν ποτέ πιο επείγουσα. Η κρίση στην ΕΕ απαιτεί μία ισχυρή πολιτική απάντηση που θα προσφέρει ουσιαστική ανταπόκριση στις απαιτήσεις των πολιτών.  Είναι η στρατηγική της ΕΕ στην εξωτερική πολιτική μία τέτοια ευκαιρία; ενδεχομένως ναι. Και υπό προϋποθέσεις σίγουρα ναι. Από μόνη της όμως, η στρατηγική δεν συνιστά καθοριστική παρέμβαση στην άμβλυνση των εθνικών προτεραιοτήτων, μπορεί όμως να καλλιεργήσει σταδιακά και μεθοδικά την κουλτούρα της εμβάθυνσης της συνεργασίας στα ζητήματα της εξωτερικής πολιτικής και της άμυνας και ακολούθως την αίσθηση του κοινού σκοπού.

ΠΗΓΕΣ: 

[1] http://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/about/eugs_review_web_4.pdf  

[2] http://statewatch.org/news/2016/jul/de-fr-strong-europe-eu-security-compact.pdf  

[3] https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf  

[4] Υβριδική απειλή είναι η ύπαρξη δύο τουλάχιστον διαφορετικών μορφών (πιθανόν μη συμβατών μεταξύ τους) πολέμου. Πρώτο και κύριο γνώρισμα της, είναι η συνύπαρξη στοιχείων, μεθόδων και χαρακτηριστικών συμβατικού και μη συμβατικού πολέμου/σύγκρουσης.

[5] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/?uri=URISERV%3Axy0015 & http://eurlex.europa.eu/summary/glossary/permanent_structured_cooperation.html?locale=el  

[6] http://ec.europa.eu/smart-

regulation/roadmaps/docs/2016_grow_006_cwp_european_defence_action_plan_en.pdf  ⁷ https://www.eda.europa.eu/what-we-do/eda-priorities/strategies/technologicalandindustrialbase  

[7] https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/documents/eda-defencedata-2014-final  

[8] http://www.consilium.europa.eu/el/press/press-releases/2016/06/28-tusk-remarks-after-euco/  ¹⁰ http://www.consilium.europa.eu/el/press/press-releases/2016/07/08-tusk-remarks-eu-nato-jointdeclaration/  

[9] http://eeas.europa.eu/csdp/about-csdp/berlin/index_en.htm  

[10] https://eeas.europa.eu/topics/common-security-and-defence-policy-csdp/5388/shaping-of-a-commonsecurity-and-defence-policy-_en#The+Petersberg+Tasks  

[11] https://www.eda.europa.eu/what-we-do/activities/activities-search/preparatory-action-for-csdprelated-research 

* Ο κ. Γιάννης Μαστρογεωργίου είναι Διευθυντής του Δικτύου

Πηγή Liberal

Οι απόψεις του ιστολογίου μπορεί να μην συμπίπτουν με τα περιεχόμενα του άρθρου

 

Νεότερη ανάρτηση Παλαιότερη Ανάρτηση